ANI: Un Punct De Vedere Învechit

Outdated

ANI: un punct de vedere învechit

 

18 iunie 2006, ora 00:00

Preluat de pe Liberalism.ro

 

ANI: un punct de vedere depășit

Adrian Baboi-Stroe

 

Am urmărit cu mare interes dezbaterea publică despre Agenția Națională de Integritate (ANI), atât ca asociat al uneia dintre părțile divergente, cât și ca simplu cercetător al politicilor anticorupție. Sunt conștient că punctul de vedere pe care îl voi formula este nepopular și minoritar în zilele noastre, dar trebuie să fim de acord că minoritățile nepopulare au rostul lor într-o societate liberă.

 

În primul rând, o constatare: va trebui înființată ANI, în condițiile în care a ajuns să fie inclusă printre condițiile pe care trebuie să le îndeplinească România prin raportul decisiv al Comisiei Europene din septembrie 2006. Nu voi insista acum asupra semnificației acesteia, nici asupra procesului prin care Comisia Europeană a ajuns să-l adopte. (vezi nota de la final)

 

În urma disputelor din ultimele zile, este evident că există divergențe serioase cu privire la modul în care ar trebui să arate ANI. Consider că aceste divergențe sunt absolut normale, dată fiind dificultatea subiectului, astfel încât divergențele reflectă încercări de a oferi cu bună-credință soluții la o problemă dificilă. Până acum, răspunsurile oferite au luat forma a două proiecte de lege, unul întocmit în 2004 de Transparency International România (TI), cu modificări minime de către Ministrul Justiției (MJ) de atunci, adoptat de Camera Deputaților în septembrie 2004 și blocat ulterior în Comisia juridică a Senatului și al doilea, inițiat de actualul MJ în urma unei recomandări din raportul de audit al Freedom House, asumat de noua Strategie Națională Anticorupție (2005-2007) și trecut prin trei variante succesive ale formei pe care o avem astăzi.

 

În opinia mea, deși ambele proiecte sunt, după cum spuneam, încercări sincere de a oferi o soluție la problema controlului averii și a conflictelor de interese, ambele sunt deficitare. Un indiciu în acest sens este oferit de faptul că ambele proiecte au fost, la momentul lansării publice, obiect al criticilor și controverselor. În vara anului 2004, proiectul inițiat de TI a fost criticat de mai multe organizații neguvernamentale într-o masă rotundă găzduit[ de Institutul pentru Politici Publice (IPP). La rândul său, proiectul sau, mai degrabă, proiectele inițiate de actualul MJ au fost criticate de organizațiile neguvernamentale: Centrul pentru Resurse Juridice (CRJ) în august 2005, APADOR-Helsinki și Comitetul TI în martie 2006 și CRJ, Fundația pentru o Societate Deschisă (FSD) și TI în iunie 2006.

 

Cu riscul de a suna prea solomonic, aș spune că aproape toate aceste critici pot fi considerate justificate. Fiecare a avut, la vremea lui, dreptatea lui, dar problema este că aceste drepturi ajung să se anuleze reciproc. Asta pentru că din două încercări oneste de inginerie instituțională au rămas doar două încercări eșuate de a rezolva un fel de cuadratura a cercului juridic, prin insistența nefericită de a reuni într-o singură instituție competențe, jurisdicții și domenii de reglementare foarte diferite.

 

Voi încerca să explic în continuare de ce cred că ANI nu a fost necesară ca instituție, dacă ceea ce ne preocupă este controlul averii și conflictele de interese. În primul rând, cele două dimensiuni (controlul averii și controlul conflictelor de interese) sunt foarte diferite, atât prin scopul lor, cât și prin tipul de expertiză și mijloace necesare pentru a aborda fiecare domeniu; până acum nu am întâlnit niciun argument convingător pentru a explica de ce aceste două dimensiuni ar trebui plasate într-o singură instituție.

 

În al doilea rând, cred că ar trebui să fim mai reticenți în a înființa noi instituții, atât timp cât avem deja un cadru instituțional dezvoltat, care poate prelua, cu ajustări legislative minime, puterile și competențele dorite. În cazul nostru, făcând legătura cu punctul anterior, mi se pare că „locul firesc” al activității de control al averii (dar numai al acesteia) ar fi fost o direcție în cadrul autorității fiscale (ANAF). De remarcat că proiectul MJ din februarie 2006 a avut pe jumătate intuiția corectă, pentru că a plasat agenția în cadrul ANAF, dar a persistat să se ocupe „la pachet” cu controlul bunurilor și al conflictelor de interese; evident, inspectorii fiscali nu ar fi cei mai bine pregătiți pentru a controla conflictele de interese.

 

În schimb, cred că este aproape imposibil de găsit, pentru controlul conflictelor de interese, un asemenea „loc natural”, unic, în care să se plaseze activitatea de control pentru toate demnitățile și funcțiile publice, de la parlamentari la primari, de la miniștri la magistrați și de la funcționari publici la personal contractual. Pe scurt, spre deosebire de controlul averii, cel al conflictelor de interese este extrem de greu de centralizat într-o singură instituție. Desigur, orice poate fi decis prin lege, dar aici încercăm să cântărim avantajele și dezavantajele unei soluții sau alteia.

 

Deci întrebarea este cum ar fi putut fi mai bine organizată activitatea de control a conflictelor de interese? În opinia mea, ar fi trebuit găsită o „cale de mijloc” între centralizarea într-o singură instituție (cum ar fi ANI) și fragmentarea extremă care să lase controlul exclusiv fiecărei instituții publice. O astfel de cale de mijloc ar putea fi relativ ușor de găsit dacă temperăm tentația inovației instituționale și încercăm să valorificăm cadrul nostru instituțional, care este suficient de sofisticat pentru a îndeplini (și) acest obiectiv al politicii publice.

 

Concret, pentru fiecare categorie majoră de angajați din sectorul public avem deja o instituție de reglementare și/sau control, care ar fi putut prelua, dacă nu o făcuse deja, activitatea de control al conflictelor de interese. Astfel, pentru magistrați avem Consiliul Superior al Magistraturii (CSM), iar pentru funcționarii publici avem Agenția Națională a Funcționarilor Publici (ANFP). Discuția devine puțin mai complicată în raport cu alte categorii de demnitate publică. Pentru membrii Guvernului am putea avea o comisie de etică parlamentară (ca exemplu de utilizare a controlului parlamentar asupra executivului) sau, dacă se preferă o soluție „depolitizată”, de ce nu, Avocatul Poporului (AvP). Cazul parlamentarilor presupune o discuție similară, pot exista argumente constituționale pentru a menține controlul conflictelor de interese în cadrul Parlamentului, la comisiile de etică. Totuși, din nou, dacă „politizarea” este considerată un risc inacceptabil, Avocatul Poporului ar putea fi o soluție plauzibilă (deși ceva mai discutabilă decât în ​​cazul demnităților executive). În cazul Președintelui României, orice soluție de control a conflictelor de interese plasată în afara Parlamentului mi se pare inacceptabilă din punct de vedere constituțional.

 

Tragând linie, am rămâne cu un sistem de control al conflictelor de interese destul de flexibil și adecvat, format, în cea mai extinsă versiune, din instituții deja existente, dar pe care, în prezent, le folosim insuficient: CSM, ANFP, AvP și sistemul de comisii parlamentare. Evident, într-un asemenea scenariu, efortul legislativ nu s-ar fi concentrat pe crearea unei noi instituții, de mega-control, cu nenumărate probleme jurisdicționale, ci pe reglementarea fină a competențelor și procedurilor unor instituții deja existente. Mai mult, nimic nu ne-ar împiedica să încurajăm sau chiar să forțăm toate instituțiile publice să adopte și să aplice la nivel local reguli interne de raportare și control a conflictelor de interese, adaptate specificului propriu, prin mecanisme proprii, precum comisiile de disciplină, de exemplu.

 

Avantajele majore ale unei astfel de abordări mai puțin centralizate ar fi, pe lângă valorificarea potențialului existent în cadrul instituțional actual, despre care am menționat mai devreme, o mutare binevenită a centrului de greutate al activității de control al conflictelor de interese la un nivel mai apropiat și mai adecvat fiecărui tip de instituție publică, ceea ce ar putea avea ca rezultat o responsabilitate suplimentară.

 

Aș dori să menționez un alt aspect destul de neglijat, dar esențial, al reglementării conflictelor de interese. Dacă parcurgem literatura dedicată acestui subiect, precum și abordările sale practice în democrațiile avansate, remarcăm atenția deosebită acordată laturii preventive. Ne grăbim să incriminăm conflictul de interese (o inițiativă cel puțin discutabilă într-o țară cu o cultură organizațională în care conștientizarea conflictelor de interese abia începe), dar continuăm să ignorăm complexitatea practicilor pe care le plasăm confortabil sub umbrela termenului „conflict de interese”.

 

Există, desigur, conflictul de interese consumat sau concretizat într-o decizie. Această hotărâre poate fi politică, administrativă, juridică, etc. și este tratată relativ simplu, cu sancțiuni de diferite feluri, corespunzătoare statutului persoanei aflate în situația respectivă, la nivelul de jurisdicție corespunzător. Totodată, există un conflict de interese ca situație problematică din punct de vedere etic sau deontologic, când o persoană, înainte de a lua o decizie, se poate întreba dacă, luând acea decizie, se va plasa într-un conflict de interese sau va crea aparența unui conflict de interese. Pentru a gestiona astfel de situații, spectrul de mega-control și posibila condamnare penală nu este nici suficient, nici adecvat. 

 

Din păcate, subiectul conflictelor de interese s-a redus aproape în întregime la problema „incompatibilităților” (care, de altfel, nu sunt altceva decât o soluție particulară de interzicere explicită a conflictului de interese pentru mai multe categorii de funcții publice și demnitate) și, în orice caz, a fost complet eclipsată de tema foarte importantă a controlului averii.

 

În concluzie, astăzi ne aflăm într-o situație de discuții în contradictoriu între Ministerul Justiției și părți ale societății civile, cu privire la soluțiile inadecvate pentru două probleme diferite, despre care credeam că sunt una singură. Având în vedere agenda de aderare a României la Uniunea Europeană, nu există loc de discuție că Agenția Națională de Integritate ar trebui creată, de preferat, într-o formă care să nu fie invalidată imediat sau ulterior de către Curtea Constituțională. Cu toate acestea, rămâne un regret că atât controlul averii, cât și controlul conflictelor de interese ar fi putut fi mai bine organizate. Faptul că am ajuns aici este, desigur, regretabil, dar poate că toți cei implicați vor putea trage niște concluzii utile din toată această situație. Cel mai important de reținut este că ar trebui să ne construim soluțiile instituționale bazate pe o documentare și o analiză serioasă a problemelor și nevoilor reale. Poate data viitoare.